农地流转仍在“突围”

　　“流转应该是趋势，在这个过程中，关键是应该把抉择权交给农民自己�！被菩』⑶康�，土地制度改革的深化还是需要从农地流转方向上做进一步探索。目前农村集体建设用地流转日趋活跃，产权管理存在四种形式：

　　其一，农村集体经济组织内流转，继续保持集体所有。流向外部的，则通过土地收购储备或转权审批转为国有。

　　其二，在城镇规划区内农村集体建设用地需要流转的，通过土地收购储备将土地所有权转为国有；在城市规划区和建成区外的农村集体建设用地需要流转的，继续保留集体土地所有权。浙江的一些地方采用这种模式。

　　其三，对城镇规划区内和规划区外的农村集体建设用地，在流转时都继续保留集体土地所有权形式，比照国有土地使用权出让，将集体建设用地纳入与国有建设用地一体化的统一市场。广东采取的是这种形式。

　　其四，城镇规划区内外的农村集体建设用地都转为国有。如深圳市，事实上就是通过集体土地的全面国有化的模式。

　　但是，对这些方式，近日举行的“土地管理与科学发展座谈会”上，国务院发展研究中心农村部部长韩俊提醒，警惕改变农村土地产权关系中埋藏着很多潜在的“地雷”。他说，“比如，在有的地方,整个农村已经进入城市建设规划区，地方政府把整个农村集体土地全部转为国有土地。这种土地性质的改变，一定要有一套规范的法律程序，任何地方政府不能够钻法律的空子，更不能违宪施政�！�

　　另外，在一些经济发达地区，很多村委会改为了居委会，应该警惕以“村改居”的名义来改变农村集体土地的产权属性�；褂幸恍┑胤秸�府流行通过“拿土地换身份”、“拿土地换社�！钡姆绞剿嬉飧谋渑┑夭�权关系。

　　“这些口子一开，就是对农民最大的一个剥夺。社保是一个公民的基本权利，不应该和土地的财产权形成一种交换关系。这样做，最大的一个问题是剥夺了农民的财产权，剥夺了农民可持续的维持生计的手段�！焙�俊认为，应该通过户籍制度改革，逐步实现公共服务的均等化、社会保障权的均等化，而不是把这个权利的分享和土地的放弃联系起来。

　　他认为，“农民市民化以后可以放弃土地，也可以不放弃，这是农民的权利。而且即使农民放弃，也不能通过行政手段放弃，而是通过市场化的方式，有一个市场化的退出机制�！�

　　2006年，韩俊及其同事针对农民土地权益的侵犯进行入村调查，结果显示，在调查的2749个村庄农民上访原因中，有43%是因为征地，23%左右是因为承包地的流转。主要有三种情况：

　　他介绍说，征地的过程中侵犯农民权益的现象大量存在；虽然物权法很明确，要给农民建立社会保障基金补助，实际上个别地方是用土地补偿费为失地农民建立社会保障。土地补偿原本属于农民，这等于用农民自己的钱给农民建社会保障；以土地股份合作制的名义侵犯农民土地权益，也正在成为新焦点。

　　已经出台的物权法虽然明确了对农民土地财产权的�；�，但是韩俊认为农民的土地权利仍然残缺、薄弱和不完善。比如，按照物权法，农民的承包权、宅基地不可以抵押，就表明这是一个残缺的产权。国土资源部政策法规司司长王守智指出，“农村土地产权不完善的情况下，发生剥夺农民利益的现象，就变得不可避免�！�

　　在他们看来，尽管农地流转的改革趋势和物权法确立的权利�；ざ汲�着正确方向前进，但农地流转的具体政策和方法仍然处在艰难的探索中。

　　改革需要更深入

　　“对于土地问题，需要考虑今后城市化的大背景，现在有1.5亿农民进城了，今后还有3亿多农民进城�！焙�俊指出，怎样让农民有进城的资本，这对我国土地制度是一个很大的考验，“强化农民的土地财产权是一个好的办法，承包地要物权化，宅基地要成为一个真正的产权。这些都是大势所趋�！�

　　国务院发展研究中心党组成员蒋省三认为，目前农民集体土地财产的物权�；ぷ刺�与经济发展的市场化要求，尤其与是农民财产权利观念的强化形成了较大的反差，“如果不能从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的�；�，那么土地作为基本的生产要素，其资源配置会背离市场，将加剧土地的粗放，不节约、不集约的情况会更加严重�！�

　　现在，焦点问题已经集中在了土地产权的明晰和归属上。对于一些学者提出的农村土地私有权观点，国民经济研究所所长樊纲认为此举与目前国情适应性仍待思考，“在社会还没有能力为所有的农民提供新的社会保障之前，禁止农民买卖或抵押农村土地，实际上是用法律的形式，强制性地给农民一个相对稳定的社会保障，就是土地�！�

　　樊纲认为，不要将进入城市圈的农村土地一律强制性征收为国家所有�？梢栽诒Ａ羝浼�体“公有”性质的前提下，允许其使用权或者说承包权延长到70年，这样就使那些位于城市边缘的农地，事实上能以与城市土地同等的身份进入地产市场交易，或称“流转”。关键一点是要改变原来关于城市用地都必须是“国有土地”的法律规定。

　　实际上，对于农村土地产权的讨论已经持续多年了。但无论何种主张，土地产权改革已经发展到了不得不解决的时候�！巴耆�可以先在宅基地上突破一下，将宅基地确定为一个真正可抵押、可买卖的产权，然后下一步再在承包地上突破�！本�常为决策部门提出政策建议的韩俊指出，征地制度改革、宅基地制度改革、承包权改革还要加快步伐。

　　在他看来，土地制度改革应借鉴目前林权制度改革取得的成功经验。王守智也透露，对于土地管理法的修改讨论也一直在进行，“除用途管制、耕地�；ふ庖幌盗械奈侍庵�外，最核心的改革可能就是，对农村集体土地财产权实现形式和制度的改革�！�(文/记者唐敏)

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